来源：《学习时报》2016-07-14 进入专题： 区市立法 。
所谓身份认同，是某个个人或者群体确定自身文化身份和特征的观念和价值，是一个人或者一个群体的自我认识……是自我意识的产物：我或者我们有什么特别的素质而使得我不同于你，或者我们不同于他们。随后，新上任的全国议会开始与加泰罗尼亚和巴斯克地区进行谈判，提出改变西班牙历史上的集权国家体系，开始向少数民族区域下放权力（devolution）。
中心族群希望通过大范围的民族主义来统合国家，而边缘族群则希望能够通过各种方式保持其独特性，甚至构建自身的民族主义。同时，受斯洛文尼亚和克罗地亚榜样的影响，波黑以及马其顿开始准备第二年举行民主选举，塞尔维亚则进一步被孤立。回头看来，捷克斯洛伐克分裂的原因自然有经济、社会、文化以及宪法等各方面的问题，但其首次民主选举对于最终事态的影响颇大。[22]在巴斯克地区，虽然暴力民族主义运动仍然存在，但巴斯克地区对西班牙国家的认同却随着全国性的大选的推行和自治政策的推进得以改善，至少民族恐怖主义运动得到了遏制。如果中央与民族地区之间的纷争加剧，那么西班牙军队的政治影响力就会增大，这反过来会危害到民主政治，而重现军人独裁的影子。
如美国开国之时，各州即通过签订契约，让渡权力，组成统一邦联或者联邦。各加盟共和国随后修改了选举法，使得选举规则更加有利于加盟国层面的候选人获得民主正当性，而非全苏联层面的候选人。第三，欧盟法院在适用欧盟一级和二级立法过程发展出的所谓欧盟法律一般原则（general principles of EU law），其中包含许多行政程序法要素。
首先，现实中，准规制机构提交的行政立法草案通常都被欧盟委员会原样接受，因为后者缺乏能力对高度专业和技术化的草案做实质审查。问题随即转化为：统一行政程序立法是实现条约目标所必需吗？《欧盟条约》第二、三条规定了欧盟所应遵循的价值和追求的目标，其中就包括法治原则。很长一段时间内，多数行政立法委员会的组成人员、工作机制和讨论过程都是不公开的。[21]执行行为，根据《欧盟运作条约》第291条，则是当具有法律效力的欧盟立法行为须统一实施时，该议会立法应授予欧盟委员会执行的权力。
根据《欧共体条约》（EC Treaty）第202条（经1992年《马斯特里赫特条约》修订），[6]欧盟委员会具有执行（implementation）议会立法的权力。而后者的执行性、技术性更强。
根据《欧盟运作条约》第288条，欧盟的议会立法行为包括具有法律效力的条例、指令和决定，以及不具法律效力的建议（recommendations）和意见（opinions），这延续了传统。有的则翻译为授权立法委员会，如蔡裕镇：《欧洲联盟授权立法委员会(Comitology)之研究》，淡江大学2012年博士论文。赋权方面则明确了行政效率、效能和服务导向等原则。因此，有学者指出第298条并不能视作对统一行政程序立法的授权。
同时，准规制机构对行政立法也已有相当大的实质影响。第一，没有人主张欧盟的生死存亡系于是否有行政程序法典。关键词: 欧盟行政法 行政程序法 行政国家 规制国家 法典化 一、引言 上世纪八十年代以降，中国行政法的发展始终与行政程序法典化运动如影随形。因此，《里斯本条约》就两者规定了不同程序。
随后，立法草案及其说明必须公布在统一网站上，定向或不定向地征求公众意见，咨询期不得短于十二个星期。设定目标和框架，但允许各成员国确定具体实施方式的指令（directive）。
[69]据此，无论是欧盟行政机关，还是行政立法委员会或规制机构，也无论是审批、起草、或参与起草行政立法，只要其活动有上述效果，都受《模范规则》的程序调整。如2002年欧盟反垄断条例在立法原因说明（recital）中指出在反垄断执法中当事人不得被强迫自证违规，但其具有法律约束力的主文却没有包含这条规则。
成员国国内的行政程序规则和原则未在欧盟法令或软法中得到体现。对特定相对人具有约束力的决定（decision）。[8]笔者于2016年2月26日登陆欧盟法律信息官方网站[9]检索条例（regulation），发现欧盟委员会制定的条例总数为66802件，而欧盟理事会和欧洲议会制定的数量则分别只有19333和1397件。2011年以来，专家团队与欧洲议会、欧盟行政监察专员、由欧盟法院和欧盟成员国宪法法院或最高法院组成的ACA-Europe组织、欧洲法律研究所（European Law Institute）、以及遍布欧洲的各个大学和科研机构建立密切合作关系，多次召开学者、法官、行政官员参与的研讨会，共同打磨和完善草案。欧盟行政程序法目前至少有如下七种法律渊源。第四种是改革性法典化（codification/codification-reform），亦即前文所言的创新性法典化，指对现行法律做全面反思、修正和重构，通过法典化进行法律改革。
而这一难题，又进一步为近二十年来勃兴的欧盟规制国家所加剧。[57] 其次，认为欧盟当下运行平稳、现有行政程序法够好，故行政程序法典化不必要的观点也站不住脚。
[47]对此相对，欧盟法院判例则承认并保护相对人在反垄断调查中免于自证违法的权利。这些原则在效力位阶上低于欧盟条约，但高于二级立法。
根据《欧盟运作条约》第290条，议会立法可以授权欧盟委员会采取非立法行为来补充或者修订该立法行为的某些非本质性内容。[50]在这种粗细不匀、彼此不一的体系下，欧盟公众很容遭遇程序维权的困境。
作为一个学术研究团体，ReNEUAL集合了来自欧盟全体成员国和美国的共141名行政法学家，以欧盟行政法的简化为目标，在2009-2014年间，编写了迄今唯一、也是最详细的一部欧盟行政程序法典草案，名为《欧盟行政程序模范规则》（Model Rules on EU Administrative Procedure，下文简称《模范规则》）。第二，认为现存行政程序法已经够好的观点可以进一步细分为两个层次：自足且周延，即现行法已经将所有重要的行政领域的所有重要问题都充分解决了。目前，欧盟共有三十七个常设的规制机构。以2010年成立的欧盟银行业监管局（European Banking Authority）为例，欧盟第2309/93号条例授权其起草银行业标准，并提交欧盟委员会审批。
但仍值得追问的是：更大程度的法典化真会扼杀各国行政程序法的自主与多元、阻碍欧盟行政法灵活发展吗？答案是否定的。2009年成立的欧盟行政法研究网络（Research Network on EU Administrative Law，简称ReNEUAL）是这方面的代表。
[5]那么，在这样一个行政程序法传统悠久、高度发达的法域，联盟层面的行政程序统一立法何以成为必要？究其原因，有行政和法律两方面因素：行政上，行政国家和规制国家在欧盟的兴起，日益彰显行政控权的挑战。[58]因此，现存法律没有够好，行政程序法典殊有必要。
如前所述，2014年公布的《欧盟行政程序模范规则》是这方面的集大成者。当然，在许多人眼中，欧盟行政程序法停留在原则层面，恰恰保留了各国行政法的特色和灵活演变的空间。
针对执行行为，根据《欧盟运作条约》第 291条第三款，传统的行政立法委员会机制被延续下来。重大变化在于原《欧盟条约》第202条下欧盟委员会执行议会立法的执行权被授权行为和执行行为所替代。[6] 注意这一条款是2009年《里斯本条约》生效之前欧盟委员会行政立法权的条约基础。注释: [1] 杨道现、陈伯礼：《中国行政程序法典化的回顾及立法建议》，《社科纵横》2013年第4期，第58页。
第一种是汇编（codification-compilation/compilation），即按主题或时间顺序原样排列现存法律。从量上讲，欧盟委员会每年行政立法达2500-3000件，占欧盟年均制定规范总数的90%以上。
如公共合同是什么？除了政府采购，公共合同是否包括政府补贴合同、交易合同、争端解决协议或雇佣合同？公对公的合同是否是公共合同？其是否应适用与公对私合同同样的规则？[72]为避免陷入学术之争，最大程度地提供确定性，《模范规则》的行政合同部分有意限缩范围，主要针对欧盟机构的采购合同。[48] 第二，行政程序法存在漏洞和缝隙，给保护相对人的程序性权利造成黑洞。
另一方面，新生的独立规制机构相当程度上混合了立法、司法和行政三种权力。但现实可能性并不大，因为即便法典化，也毫不影响欧盟法院根据一般法律原则判定行政程序法典的某项规定或其执行违法。
